Legittima la proroga al 2027/28 delle concessioni scadute? E le gare?

Il meccanismo delle concessioni delle spiagge è disciplinato dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein) come recepita in Italia dal D.lgs. 59/2010.

La norma impone le gare ad evidenza pubblica e vieta agli Stati membri di introdurre meccanismi di rinnovo automatico, oltre che di accordare vantaggi agli operatori uscenti.

In Italia i vari Governi degli ultimi anni hanno fatto esattamente l’opposto concedendo varie proroghe alle concessioni ritardando ovvero “bloccando” di fatto le gare adducendo la circostanza che la norma europea non dovrebbe trovare applicazione in Italia per mancanza della mappatura e perchè, secondo alcuni, la spiaggia balneabile non rientrerebbe nel novero del concetto di scarsità delle risorse disponibili.

Come a dire ci sono tante spiagge libere balneabili e disponibili da convenzionare e da far gestire ai privati che non c’è bisogno di gare per quelle già concessionate ai fini della tutela della concorrenza.

Questa presa di posizione del Governo, tesa a rimandare se non a disapplicare del tutto le norme europee portate dalla Direttiva Bolkestein, dai trattati UE, e dalle stesse norme interne sulla concorrenza, si è tradotta nell’ultimo provvedimento il D.L. 131/2024, convertito nella legge 166/2024, che ha disposto la proroga al 30 giugno 2027 delle concessioni scadute con obbligo di indizione delle gare entro il 30 settembre 2027 ovvero entro marzo 2028 nel caso di contenzioso o di complessità nell’indizione.

Quindi sulla base di tale norma i concessionari uscenti – a concessione scaduta – rimangono a gestire le spiagge fino al 2027/2028 in attesa delle gare come da D.L. 131/24.

Tuttavia la giurisprudenza è intervenuta con diverse pronunce univoche stabilendo che la suddetta proroga deve essere disapplicata (T.A.R. Liguria, sez. I, 14 dicembre 2024, n. 869).

Le Sentenze della stessa Corte di Giustizia hanno affermato l’incompatibilità comunitaria della proroga automatica delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative (cfr. CGUE, sez. V, 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa e Melis).

Respingendo la tesi che pretendeva di attribuire legittimità alle proroghe per carenza del requisito della scarsità della risorsa naturale delle coste (che impone di per se l’indizione delle procedure) è stato ulteriormente giudicato che «tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – anche quelle in favore di concessionari che avessero ottenuto il titolo in ragione di una precedente procedura selettiva laddove il rapporto abbia esaurito la propria efficacia (..) sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, anche comunale, imponendosi, anche in tal caso, l’indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva» (Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024, nn. 4480, 4481 e 4479, cfr. anche Cons. Stato, sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940).

 Il citato principio è stato da ultimo ribadito anche dal Consiglio di Stato, secondo il quale l’illegittimità delle proroghe ex lege delle «concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, e la conseguente disapplicazione di tale disciplina, costituiscono ormai acquisizione consolidata della giurisprudenza di questo Consiglio» (Cons. Stato, sez. VII, 26 febbraio 2025, n. 1688).

Da ciò il D.L. 16 settembre 2024, n. 131 che ha da ultimo prorogato le concessioni fino al 30 settembre 2027, viene sistematicamente disapplicato dalla giustizia amministrativa.

Si aggiunga che nei confronti dell’Italia, proprio a causa di queste proroghe, è stata avviata dalla Commissione Europea la specifica procedura di infrazione.

In questa situazione di contrasto tra la norma ancora in vigore e mai formalmente abrogata che impone la proroga delle concessioni al 2027/2028 e la giurisprudenza che ha stabilito la disapplicazione a di tale proroga perchè in contrasto con l’ordinamento UE, che fare ?

Come regola e principio giuridico non sembrano residuare margini di incertezza circa la necessità di disapplicare le proroghe contrastanti con il diritto comunitario.

Tuttavia la norma nazionale che proroga le concessioni è di per sè efficace: conseguentemente, le concessioni prorogate potrebbero proseguire fino alla scadenza fissata dalla legge in assenza di un intervento delle Amministrazioni locali.

Ma nel caso di istanze, richieste e diffide di soggetti interessati a stimolare l’indizione delle procedure, l’Amministrazione deve provvedere per non rischiare di subire contestazioni per omissione per colpa grave.

In tale ultimo caso l’Ente dovrebbe disapplicare la norma interna contrastante con il diritto comunitario; il che si tradurrebbe inevitabilmente nell’avvio di procedure competitive per l’affidamento della gestione delle spiagge; attribuendo così definitiva prevalenza alla Direttiva Bolkestein e all’orientamento giurisprudenziale ormai granitico sul punto.

L’avvio della procedura non frustrerebbe peraltro le aspettative degli operatori uscenti, che potrebbero comunque risultare aggiudicatari della procedura.

Nell’ambito dei bandi di gara  poi i Comuni potranno inserire criteri che valorizzano: la qualità degli impianti anche sotto il profilo delle tradizioni locali; l’offerta di servizi integrati che valorizzino specificità culturali ed enogastronomiche del territorio; la fruibilità delle aree da parte degli animali; l’accessibilità delle persone con disabilità; l’esperienza tecnica rispetto alle attività turistico-ricreative comparabili, nonchè l’indennizzo, ove ve ne siano i presupposti, per gestori uscenti.

Anche il cosiddetto ‘rischio che la concessione con le gare possa andare in mano alle multinazionali’ paventato da alcuni operatori rappresenta un falso problema per due ordini di motivi:

• alcune spiagge sono già da anni in mano e gestite da Multinazionali (es. Cala di Volpe – Costa Smeralda – in Sardegna, in Versilia, a Trieste ecc.)
• Il tema determinante è costituito da cosa inserire nel bando cioè clausole che impongano qualità e quantità dei servizi e importi concessori corretti (non irrisori come in moltissime concessioni odierne), a prescindere dalla nazionalità o dalla forma giuridica del concessionario, perchè contano i servizi ed il rispetto delle clausole del bando; come avviene per la stragrande maggioranza delle attività economiche oggi.

In questa situazione occorre monitorare e verificare la situazione concessione per concessione sulla base di quanto sopra espresso.